1.1 La comptabilité des pouvoirs publics en mutation

Les prescriptions relatives à la présentation des comptes sont destinées à garantir la qualité et l’uniformité des rapports financiers, tout en protégeant les créanciers. Elles énoncent des principes tels que la comptabilité d'exercice, la permanence, la clarté, l’importance ou encore la comparabilité. Enfin, elles imposent la publication de comptes fiables, qui soient de nature à renforcer la confiance placée dans l’entité qui les applique.

Outre les prescriptions édictées par l'organisme international de normalisation comptable pour le secteur privé ^[1], il existe des normes applicables au secteur public, les normes IPSAS (International Public Sector Accounting Standards). Elles ont servi de base à l’élaboration des règles régissant la tenue des comptes en Suisse, édictées par la Conférence des directeurs cantonaux des finances dans son manuel intitulé «Modèle comptable harmonisé pour les cantons et les communes MCH2»^[2]. Ce document contient d’une part des normes contraignantes et d’autre part des propositions et des variantes permettant la prise en considération des différentes législations en vigueur dans les cantons. La Conférence des directeurs cantonaux des finances recommande aux cantons et aux communes d’introduire le MCH2 d’ici à 2018 au plus tard.

 

^[1] L’International Accounting Standard Board (IASB) a fixé des normes comptables internationales, appelées International Financial Reporting Standards (IFRS).

^[2] Modèle comptable harmonisé pour les cantons et les communes MCH2, édité en 2008 par la Conférence des directeurs cantonaux des finances, 25 janvier 2008 (ci-après «manuel»).

Les communes bernoises appliquent depuis longtemps des prescriptions unitaires en matière de présentation des comptes. Dès 1992, le «nouveau modèle de compte» (NMC ou MCH1) s’est substitué au «schéma C». Les règles initiales ont été remplacées en 2001 par le Guide des finances communales^[1], assorti de plusieurs annexes dont l’une pour l’administration des finances, valable jusqu’à l’introduction du MCH2.

Le MCH2, qui s’inscrit dans le droit fil du NMC, se fonde sur les principes de gestion financière définis pour les pouvoirs publics.

Le NMC se caractérisait par les principes suivants, qui conservent toute leur validité:

1. Harmonisation du droit budgétaire cantonal et communal
2. Notion de dépense uniformisée du compte administratif
3. Bipartition du compte administratif en un compte de fonctionnement et un compte des investissements
4. Plan comptable général uniformisé des budgets publics
5. Classification du compte de fonctionnement et du compte des investissements par services et par natures
6. Stimulation de la réflexion en termes de coûts grâce aux imputations internes de charges et de revenus
7. Consolidation du compte administratif avec des comptes spéciaux
8. Aperçu statistique du financement (provenance et affectation des fonds)
9. Classification statistique du compte administratif d'après les tâches (classification fonctionnelle)

Le manuel commence d’ailleurs par relever le progrès que représentait le NMC. La Conférence des directeurs cantonaux des finances avait publié le premier manuel de comptabilité publique en 1977, après l’échec de plusieurs tentatives d’harmonisation entre la Confédération et les cantons. Bien que facultatif, le «nouveau» modèle a peu à peu été adopté par l’ensemble des cantons et de leurs communes.

Le MCH2 modifie considérablement l’évaluation et la présentation du résultat annuel. La constitution de réserves latentes n’est désormais plus admise sans restriction aucune, comme elle l’était avec le NMC. C’est au contraire le principe de l'image fidèle qui prévaut et le bilan doit refléter les valeurs réelles.

 

^[1] Guide des finances communales du canton de Berne, édité en 2001 par l’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire, ci-après «ancien guide».

La loi sur les communes (LCo)^[1] énumère à son article 2 toutes les collectivités de droit public entrant dans son champ d’application. Ces mêmes collectivités sont tenues de respecter les prescriptions relatives à la présentation des comptes par les pouvoirs publics.

D’une manière générale, les communes (et plus précisément leur exécutif) sont responsables de leur gestion financière. Elles veillent à assurer une gestion circonspecte et l'emploi économe des fonds publics, la protection contre la mauvaise gestion ainsi que la transparence et la comparabilité des comptabilités publiques. S’agissant de ce dernier point, le Conseil-exécutif édicte des dispositions sur la gestion financière des communes en se fondant sur le MCH2.

Le Conseil-exécutif précise les principes régissant la tenue des comptes dans l’ordonnance sur les communes (OCo)^[2] et l’ordonnance de Direction sur la gestion financière des communes (ODGFCo)^[3].

Il incombe également aux communes de mettre en place une organisation adéquate et d’instaurer des mécanismes de contrôle (système de contrôle interne). Le présent guide traite des dispositions légales en la matière et illustre par ailleurs les règles de présentation des comptes au moyen d’exemples.

 

^[1] Loi du 16 mars 1998 sur les communes (LCo; RSB 170.11).

^[2] Ordonnance du 16 décembre 1998 sur les communes (OCo; RSB 170.111).

^[3] Ordonnance de Direction sur la gestion financière des communes (ODGFCo; RSB 170.511).

Des dérogations aux prescriptions de portée générale existent pour certaines collectivités dans différents domaines:

• Les petites collectivités ainsi que les paroisses générales et les paroisses qui n'atteignent pas les limites fixées à l'article 64a, alinéa 2 OCo peuvent renoncer à établir un tableau des flux de trésorerie (art. 79b, al. 3 OCo et art. 32a, al. 3 ODGFCo).
• Les communes bourgeoises et les autres collectivités de droit public soumises à l'impôt, qui évaluent leurs actifs en vertu de la législation fiscale, n’appliquent pas les règles du MCH2 relatives à l’amortissement. Elles ne réévaluent pas non plus leur patrimoine financier au moment de l’introduction du MCH2 (ch. 4.3.1 et 3.3.1 des dispositions transitoires de l’OCo).
• Les services des eaux et les services de traitement des eaux usées organisés en application du droit privé (coopératives, SA) ne tiennent pas leurs comptes selon le MCH2. Ils doivent cependant observer les dispositions cantonales régissant les attributions aux financements spéciaux destinés au maintien de la valeur conformément à la loi sur l’alimentation en eau^[1] et à la loi sur la protection des eaux^[2].
• Le modèle comptable répond également aux besoins spécifiques des paroisses et des conférences régionales.
• Les syndicats de communes exploitant un foyer tiennent leur comptabilité selon le plan comptable de CURAVIVA Suisse.

 

^[1] Loi sur l'alimentation en eau (LAEE; RSB 752.32).

^[2] Loi cantonale sur la protection des eaux (LCPE; RSB 821.0).